Wat in Anderlecht de regel is, is elders ongezien

De PANO-reportage over de wanpraktijken in het OCMW van Anderlecht heeft verschillende reacties uitgelokt, zowel vanuit politieke als vanuit academische hoek. Iedereen is het erover eens dat een grondige doorlichting van het OCMW Anderlecht nodig is. Tegelijk zijn de meningen verdeeld over wat deze reportage ons (al dan niet) leert over de andere OCMW’s, en het recht op maatschappelijke dienstverlening in de brede zin.

Ik deel het standpunt van mijn collega-onderzoekers dat de situatie in Anderlecht uitzonderlijk is, in geen geval te vergelijken met de werking van de Vlaamse OCMW’s. Het cliëntelisme waaraan de voorzitter zich bezondigt, het totale gebrek aan controle, sociale onderzoeken die maandenlang aanslepen, weinig of geen huisbezoeken… Wat in Anderlecht de regel is, is elders ongezien.

Werkdruk

Niettemin is de werkdruk voor zowat alle maatschappelijk werkers erg hoog. De vraag naar meer personeel en betere ondersteuning is dus terecht. Begin dit jaar trad alvast een nieuw Ministerieel Besluit in werking op basis waarvan de diplomavereisten voor de toegang tot het beroep van maatschappelijk werker in een OCMW werden uitgebreid. Daarnaast hebben hogescholen een aanbod voor zij-instromers om via een verkort traject het juiste diploma te bemachtigen. Verder kan men denken aan ondersteuning door administratieve medewerkers voor taken die niet strikt tot het sociaal onderzoek behoren. Ook samenwerkingen tussen grotere en kleinere OCMW’s kunnen helpen om de beschikbare kennis en expertise zo efficiënt mogelijk in te zetten. Daarentegen is het vastleggen van een maximum aantal dossiers per maatschappelijk werker geen afdoende oplossing en zelfs weinig zinvol, aangezien de dossiers qua complexiteit en intensiteit grondig van elkaar kunnen verschillen. Bovendien heeft elke burger recht op een menswaardig leven, waardoor er (gelukkig) geen sprake is van een ‘cliëntenstop’.

OCMW-recht maakt strikt genomen geen deel uit van de klassieke sociale zekerheid. OCMW-recht behoort daarentegen tot de sociale bijstand, gebaseerd op het solidariteitsprincipe en gefinancierd door de gemeenschap. De finaliteit is ook anders: eenieder die niet in staat is om een menswaardig leven te leiden heeft recht op tussenkomst van het OCMW.

Bijzonder comité voor de sociale dienst

Daarnaast dient benadrukt, want dat wordt nogal eens over het hoofd gezien, dat OCMW-recht strikt genomen geen deel uitmaakt van de klassieke sociale zekerheid. Zo heeft de (onvrijwillig) werkloze recht op een werkloosheidsuitkering op voorwaarde dat er voldoende arbeidsdagen werden gepresteerd (= bijdragen betaald). De werkloosheidsuitkering werkt aldus volgens het verzekeringsprincipe: wie bijdraagt, bouwt rechten op (ongeacht de spaargelden, bezittingen… die men heeft). OCMW-recht behoort daarentegen tot de sociale bijstand, gebaseerd op het solidariteitsprincipe en gefinancierd door de gemeenschap. De finaliteit is ook anders: eenieder die niet in staat is om een menswaardig leven te leiden heeft recht op tussenkomst van het OCMW. Dit menswaardig leven wordt beoordeeld aan de hand van de inkomsten waarover de cliënt beschikt/kan beschikken (door te werken), de eigendommen en bezittingen die hij heeft, de eventuele rechten op onderhoudsgeld… Daarnaast zal met de betrokkene een activeringstraject worden opgestart, gericht op zijn maatschappelijke integratie (o.a. via studie, taalverwerving, sociale tewerkstelling…). Ook psychologische begeleiding, budget- en schuldhulpverlening, huurbemiddeling en juridische eerstelijnshulp behoren tot het OCMW-aanbod, dat dus duidelijk veel meer omvat dan louter financiële tussenkomsten. Tot slot, indien blijkt dat de cliënt niet langer aan de voorwaarden voldoet of als zou blijken dat hij cruciale informatie heeft achtergehouden, kan de steun worden stopgezet en desgevallend worden teruggevorderd. Het OCMW kan tevens een (korte of lange) schorsing opleggen, bij wijze van administratieve sanctie.

De rode draad in dit verhaal is maatwerk. Hulp op maat, begeleiding op maat, sanctionering op maat. De wetgever koos bewust voor open begrippen die ruimte laten voor dergelijk maatwerk: billijkheidsredenen, gezondheidsredenen, werkbereidheid… Het is aan de maatschappelijk werker om hieraan concrete invulling te geven. Om te vermijden dat alles afhangt van de individuele beoordeling van de maatschappelijk werker zetten de OCMW’s doorgaans een bepaalde beleidslijn uit met criteria en ijkpunten om zoveel mogelijk gelijkheid te realiseren. Toch zijn de cliëntsituaties, hoe gelijkaardig ze ook lijken, vaak verschillend. Er blijft dus altijd wel een zekere beslissingsruimte over. Ook daarvan was de wetgever zich bewust, in de zin dat hij de oprichting van een bijzonder comité voor de sociale dienst (BCSD) verplicht maakte. Dit BCSD hoort de cliënt, die desgevallend wordt bijgestaan door een vertrouwenspersoon of advocaat, en gaat na of het hulpverlenings- of sanctioneringsvoorstel van de maatschappelijk werker kan worden gevolgd. In 80% van de gevallen blijkt dat inderdaad zo te zijn. Dat is ook logisch: de maatschappelijk werker heeft de cliënt opgevolgd en het sociaal onderzoek gevoerd. Hij is derhalve het best geplaatst om de inschatting te maken. Toch oordelen de raadsleden in 20% van de gevallen anders. Waar het percentage van 4% fraudegevallen als ‘beperkt’ wordt beschouwd (zie verder), is deze 20% dat dus overduidelijk niet. Het voordeel van een hoorzitting is dat meerdere raadsleden aanwezig zijn die het verhaal van op enige afstand bekijken. Als de cliënt verzoekt om gehoord te worden (nadat hij hierover voorafgaand werd ingelicht), dan is dat doorgaans in het kader van een negatief voorstel (stopzetting, terugvordering, schorsing van steun). Ter zitting kan de cliënt zijn versie van de feiten uitgebreid toelichten waarna de raadsleden rekening houden met de situatie op dat moment. Niet zelden wordt de cliënt een nieuwe kans gegeven of wordt beslist om de sanctie af te zwakken of over meerdere maanden te spreiden. Tevens kan de cliënt tijdens de hoorzitting tot inzichten komen om zijn traject in de toekomst anders in te vullen: de methodische betekenis van het BCSD mag niet worden onderschat.

Precies omdat het menselijke aspect zo centraal staat en ook omdat de (financiële) gevolgen voor de cliënt erg groot kunnen zijn, is het goed dat het dossier niet alleen door de maatschappelijk werker wordt beoordeeld. De hoorzitting (evident vòòr en niet nà de beslissing, want zo staat het ook in de wet) is zodoende een bijkomende rechtsbescherming voor de cliënt. Of dit BCSD de vorm moet aannemen van een politiek orgaan is echter wel voor discussie vatbaar. Het voordeel van politieke stemmen is dat zij overduidelijk verschillende standpunten vertolken. Het nadeel is de lokale verscheidenheid in functie van de kiesresultaten. In elk geval is er nood aan een diverse samenstelling zodat de meningen elkaar in evenwicht houden en extremen worden vermeden.

Ja, de fraudecijfers liggen laag, de meeste mensen deugen, maar tegelijk verdient fraudebestrijding blijvende aandacht. Niet méér aandacht dan hulpverlening, maar ook niet (zoveel) minder.

‍

Hulpverlening en controle

Tot slot staat vast dat hulpverlening en controle onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Men spreekt in dit verband ook over de dubbele pet van de maatschappelijk werker: hij is tegelijk hulpverlener én controleur. Er moet immers niet alleen worden nagegaan of de cliënt aan de steunvoorwaarden voldoet; er moet blijvend worden gecontroleerd of hij er nog steeds aan voldoet. In het bijzonder is het jaarlijkse huisbezoek erop gericht om de behoeftigheid van de cliënt vast stellen én te controleren.

Het klopt dat de onderbescherming van kwetsbare burgers bijzondere aandacht verdient: een hoog percentage aan potentieel leefloongerechtigden doet geen beroep op de steun en dat is zorgwekkend. Het is evenwel niet omdat het fraudepercentage veel lager ligt, dat dit slechts een bijkomstige zorg moet zijn. Ja, de fraudecijfers liggen laag, de meeste mensen deugen, maar tegelijk verdient fraudebestrijding blijvende aandacht. Niet méér aandacht dan hulpverlening, maar ook niet (zoveel) minder. Fraude is moeilijk meetbaar – dat is nu eenmaal kenmerkend voor fraude – en van fraudebestrijding gaat een grote preventieve werking uit. Zowel naar de ruimere samenleving (correcte besteding van de gemeenschapsgelden, draagvlak voor een rechtvaardige sociale bijstand), als naar de (talrijke!) OCMW-cliënten die écht hulp nodig hebben. De PANO-reportage heeft ons geleerd dat de zwakkere burger altijd het slachtoffer is: het slachtoffer van personeelstekort, het slachtoffer van cliëntelisme en het slachtoffer van frauderende cliënten die de schaarse tijd en middelen innemen. Geen enkele rechtstak werkt zonder handhaving, zo ook het OCMW-recht niet.

Aandacht voor fraudebestrijding kan trouwens prima gepaard gaan met extra aandacht voor onderbescherming. Sommige OCMW’s werken in dit verband met een zogenaamde Controlecel, waar een beperkt aantal maatschappelijk werkers zich uitsluitend focust op (grondiger) fraudeonderzoek. Op die manier kunnen andere maatschappelijk werkers zich volledig richten op de hulpverlening. Daarnaast zijn er ook OCMW’s waar de snellere toekenningsprocedure voor steun nu reeds toepassing vindt. In duidelijke gevallen kan men dan inderdaad volstaan met enkele administratieve checks, een gesprek en een huisbezoek waarna het dossier op een later tijdstip grondiger wordt bekeken en een maattraject met de cliënt wordt opgezet. Tegelijk wordt aan cliënten met een fraudeverleden de toegang tot deze snelle procedures ontzegd.

Dit alles verhindert niet dat OCMW-dienstverlening is ingebed in een juridisch kader dat de roep naar ‘minder administratie’ toch niet zo vanzelfsprekend maakt. De juridische context is goed voor de cliënt, want zo kan hij rekenen op rechtsbescherming, desgevallend na tussenkomst van de arbeidsrechter. Echter moet de rechtbank zich wel een beeld kunnen vormen van de situatie en dat gebeurt, jawel, aan de hand van bewijsstukken. Zo is het aan het OCMW om te bewijzen dat een ernstig sociaal onderzoek werd gevoerd, dat de opvolging correct is gebeurd, dat de (privacy)rechten van de cliënt werden gerespecteerd en dat zijn visie werd gehoord. Per cliënt moet dus een dossier worden opgebouwd, met de nodige stukken, toestemmingen en contacten, zowel in het kader van de subsidiëring en controle door de federale overheid, alsook om een eventuele rechterlijke toets achteraf te doorstaan.

De rol van de maatschappelijk werker bestaat er dan ook in om voortdurend op zoek te gaan naar evenwichten tussen (juridische) bureaucratie en snelle toekenning, tussen hulpverlening en controle, tussen afstand en nabijheid, tussen autonomie en afhankelijkheid. Het is nooit het ene óf het andere; OCMW-recht is én-én.

Evenwicht en nuance

Dat de PANO-reportage veel heeft losgemaakt is zacht uitgedrukt. De collectieve verontwaardiging is – terecht – zeer groot. De reacties lopen sterk uiteen en zijn soms radicaal. OCMW-recht is echter bij uitstek een genuanceerde rechtstak, met veel ruimte voor maatwerk, gericht op een zeer kwetsbare en tevens erg diverse groep burgers. Tegelijk zijn principes als rechtsbescherming en rechtsgelijkheid van belang: er is een juridisch kader, ondersteund met gemeenschapsmiddelen, dat moet worden gerespecteerd. De rol van de maatschappelijk werker bestaat er dan ook in om voortdurend op zoek te gaan naar evenwichten tussen (juridische) bureaucratie en snelle toekenning, tussen hulpverlening en controle, tussen afstand en nabijheid, tussen autonomie en afhankelijkheid. Het is nooit het ene óf het andere; OCMW-recht is én-én. Heel wat (Vlaamse) OCMW’s brengen dit én-én verhaal zo goed en zo kwaad als het kan in de praktijk, ondanks alle (personeels)tekorten.

De kernvraag van het debat is dan ook niet of we meer van het ene of het andere willen, maar op welke manier we de (dubbele) doelstellingen en eigen finaliteit van het OCMW-recht zo efficiënt mogelijk kunnen realiseren.